《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循,对充分发挥检察机关法律监督职能作用、保障国家法律统一正确实施具有重大而深远的意义。中央《意见》明确要求“精准开展民事诉讼监督”,这是新时代做强民事检察工作的基本原则和目标。广东作为经济大省、人口大省、案件大省,对民事检察如何履职担当、积极作为,开展了以下思考与探索。

　　一、精准监督:新时代民事检察监督的理念转换

　　新时代,民事检察发展的内外部环境都发生了重大利好变化。就内部环境而言,检察机关内设机构改革后民事检察与刑事检察、行政检察、公益诉讼检察共同构成检察机关法律监督的“四梁八柱”;就外部环境而言,越来越多的学者关注民事检察在司法治理大局中的职能定位、履职方式和功能作用。在此背景下,民事检察向精准监督方向发展已形成高度共识。

　　首先,精准监督是民事检察进入新发展阶段的必然选择。从历史来看,民事检察职能随着检察机关宪法定位、经济发展、司法实践变化经历了数个发展阶段。新中国成立初期,尽管法律对民事检察职能有明确规定,但由于缺乏相应历史条件和社会条件,并没有将该项职能付诸实践。检察机关恢复重建后,虽然1982年民事诉讼法规定了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”,但只是原则性的规定,几乎没有可操作性。直到1991年民事诉讼法修改,具体规定了检察机关的抗诉职能,民事诉讼监督职能才正式进入运行轨道。之后,随着2007年、2012年两次修改民事诉讼法,民事诉讼监督制度得到了进一步丰富和发展,在此期间全国检察机关积累了丰富的民事诉讼监督经验,形成了一定的监督规模,但整体而言,民事检察监督仍然是检察职能中的相对短板和弱项。国家监察体制改革后,随着检察机关反贪反渎职能转隶,民事检察在检察职能中的重要性进一步凸显,民事检察的工作重心从扩大监督规模向提升监督品质转变。特别是2021年民法典的实施,不仅为检察机关办案提供了重要的实体法依据,还为检察机关开展精准监督提供了明确指引,民事检察转型升级迎来了重要的历史机遇。

　　其次,精准监督是回应新时代人民群众司法需求的必然选择。民事检察制度从试点探索、制度确立到职能拓展、创新发展的历程,固然有特定的政治历史背景,但另外一个不可忽视的因素是经济社会发展产生的司法需求。在计划经济时代,民商事交易活动规模较小,纠纷并不多;进入市场经济时代,民商事交易活动日渐活跃,纠纷大幅增长,人民群众对维护民事司法公正的呼声也日益高涨。此时,检察机关以监督者的身份进入到民事诉讼中,是中国司法制度以问题为导向的适应性调整。进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长,具体反映在民事检察监督领域,人民群众对民事检察的主动性、精准性和实效性等都提出了更高要求,检察机关需要努力提供更优更实的民事检察产品,回应人民群众的新需求新期待。

　　最后,精准监督是协同主义诉讼模式的必然选择。现代民事诉讼逐渐抛弃了对抗主义的诉讼模式,转而走向协同主义的诉讼模式,追求纠纷解决效果的和谐、各主体之间诉讼关系的和谐以及民事司法环境的和谐。在对抗主义的诉讼模式中,检察机关对民事诉讼活动的监督制约有余而合作不足,难以实现司法和谐。在协同主义的诉讼模式中,检察机关更加清晰地意识到,监督不是我赢你输的零和博弈,真正的目的在于实现监督者和被监督者的双赢多赢共赢。良好的监督效果来自监督权威的保障,但监督本身并不能自然生成监督权威,真正的权威来自监督的合规性、精准性和有效性。合规性要求检察监督应遵循依法监督、客观公正等诉讼规律和监督规律,摒弃监督的任意性;精准性要求发现和解决的是司法实践中存在的真问题,特别是一些系统性、深层次、结构性的问题;实效性要求检察监督方式与监督事项相适应,既易于为被监督者所接受,又能确保取得监督的实际效果。

　　二、实践探索:精准发现、精准审查、精准处置一体构建

　　精准监督是一个系统工程,只有贯穿到发现、审查、处置各环节,才能从整体上提升监督质量和实效,为做强民事检察奠定坚实基础。

　　(一)建立精准发现机制

　　民事案件量大点多线长面宽,审判模式呈现出日益精细化、专业化的发展趋势。面对案件量大、繁杂且新类型案件层出不穷的现实,民事检察监督工作不可能面面俱到,做到与审判、执行工作亦步亦趋,关键在于抓要害使巧劲,找准切入点,突出引领性。

　　1.聚焦人民群众反映强烈的突出问题。坚持人民至上是人民检察制度最鲜明的特征,检察监督应时刻紧盯人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。如,近年来法院下大力气解决执行难问题,取得了明显的成效,但对于法院在民事执行活动中适用终结本次执行(以下简称“终本”)程序存在的适用标准不严、违法简化程序、为片面追求结案率而滥用终本程序的问题,人民群众反映较为强烈。对此,2021年广东省检察机关开展了民事执行违法终本专项监督活动,通过专项活动严格区分“执行不能”的合法终本案件和“执行不力”的违法终本案件,有力助推解决民事执行程序中存在的滥用“程序结案”、实体久拖不决等问题。

　　2.聚焦审判、执行程序中长期存在的突出问题。对于司法实践中长期存在的一些顽瘴痼疾,法院客观上有借助检察监督力量解决问题的需求,选取这些问题作为监督重点,检法两家更容易形成共识。如,上级法院指令再审的民事案件改判率偏低,是影响法院自行启动审判监督程序进行纠错的重要阻碍因素。针对这一问题,广东省检察机关以上级法院指令再审案件超审限办案、超期立案等审判违法行为为切入点,开展审判程序违法监督。与此同时,还发现了一批生效裁判结果监督案件线索。

　　3.聚焦职能部门移送线索反映的突出问题。司法不公的背后,往往隐藏着司法工作人员的违纪违法问题,通过对纪检监察机关和检察机关职务犯罪侦查部门移送的相关线索进行反向排查,能有效发现审判、执行程序中存在的问题。如,广州市某基层检察院收到该区监察委对法院执行人员赖某涉嫌贪污罪,执行判决、裁定滥用职权罪的移送审查起诉后,依职权对赖某办理的41件民事执行案件立案进行监督。经审查发现,赖某通过虚构执行申请人参与执行分配或委托他人领取执行款等事由,伪造退款申请书、委托书、执行分配决定书、仿冒领导签名、假冒领导登录网络系统审批,将执行案代管账户中的执行款违规发放给另案执行申请人。在发出个案检察建议的同时,检察机关就该院存在的执行款管理失范、监督管理缺位以及财务审批不严等问题,建议规范执行部门权力运行的审批制度和监督机制,以杜绝类似问题发生,法院全部予以采纳。

　　(二)健全精准审查机制

　　精准审查是提供高质量民事检察产品的重要环节,应通过明确调阅卷宗、核查证据、公开听证、法律检索等要求,进一步提高事实认定与法律适用的精准度。

　　1.提升证据审查的精准度。事实认定清楚是精准监督的前提和基础。事实认定不清,本质上来讲就是对证据的审查认定不准确。根据相关调研报告,民事检察办案中证据审查认定仍存在一些问题,包括:当事人提交或者检察机关依职权调取的新证据未达到“足以推翻原判决”的证明标准;未经核实和质证,选择性认定对一方有利的证据;对证明责任分配认识过于机械,没有理解证明责任分配是一个动态过程,或对当事人是否履行了初步证明责任认识不足等。

　　针对这些问题,应从以下几个方面予以解决:第一,秉持客观公正立场。检察机关代表国家行使法律监督职能,应当依法全面、客观、公正审查各方当事人提交的案件证据材料,避免偏听偏信影响检察监督的公正性。第二,扩大公开听证的适用范围。长期以来,因为听证并非民事诉讼监督案件的必经办案程序,且由于相关听证规定较为笼统,实践中适用比例较低。事实上,恰恰因为缺少了类似法院庭审的对抗质证环节,检察机关在办理部分民事诉讼监督案件时没有充分听取其他当事人意见,对案件情况缺乏全面了解,以致案件质量不高。2021年最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》专门细化了听证程序的相关规定,操作性进一步增强。应充分认识到公开听证对查明案件事实的重要价值,通过听证引导当事人对案件事实与法律适用问题进行抗辩、质证,并认真听取听证员的意见,加深对案件争议点与全局的把握,提升检察监督的精准度。第三,规范高效行使调查核实权。2012年民事诉讼法增加了检察机关调查核实权的相关规定,是对检察监督制度的重要补充完善。但由于规定较为原则,适用中存在很多认识上的误区。《人民检察院民事诉讼监督规则》把检察机关调查核实权作为重点修改内容,进一步明确了调查核实的启动情形、调查措施和保障方式,特别是明确了调取金融机构银行流水的几种具体情形,对于提升调查核实权行使的规范化和实效性具有重要意义。实践中,检察机关在行使调查核实权时应把握好当用则用和防止滥用之间的关系:一方面,当确有需要调查的事项时,应充分合理行使调查核实权,真正让调查核实成为厘清案件事实的有效手段;另一方面,应严格按照民事诉讼法和相关司法解释关于证据收集的程序和形式要求,依法运用调查取得的证据,避免片面追求案件的客观真实过度使用调查核实权,导致出现干预当事人私权利的情况。

　　2.提高找法用法的准确度。检察机关应准确适用法律,不但应准确找法,还应进一步查明立法者和司法解释制定者的立法本意。在粗放式的办案模式中,因缺少文献检索的硬性要求以及技术条件限制,个别检察官在办理案件时对立法原意的理解缺乏充分的理据支持,导致监督效果不彰。

　　针对这一问题,应从以下几个方面予以完善:

　　第一,把文献检索特别是类案检索作为基本办案要求。随着互联网技术的发展,运用各种法律资源库进行文献检索的便捷度大幅提升,应把文献检索特别是类案检索作为常态化办案步骤。对此,广东省检察机关明确要求对拟提交检察官联席会议或检察委员会讨论的案件,拟提请上级检察院抗诉案件,重大疑难复杂案件,诉争法律适用问题尚未形成统一裁判规则案件,检察长、部门负责人根据案件监督管理权限要求进行检索等几类案件,需要进行类案检索。通过开展类案监督,能有效解决法律适用理据不扎实、说理不充分、考虑不周延的问题。

　　第二,充分发挥“民事行政检察专家咨询网”的智慧借助作用。经过近两年的运行,专家咨询网充分体现了外脑价值,大多数的专家意见比较中肯,有力提升了办案质量。应通过评选民事咨询优秀专家和采纳咨询意见的典型案例等方式,进一步完善专家咨询制度,用好专家咨询网。

　　第三,准确处理民法典实施后的新旧法律衔接问题。民法典在相当程度上保持了民事法律的稳定性和延续性,但毕竟不是简单的法律汇编,还有大量的新增、修改条文。为与民法典的规定相配套,2020年12月底,最高人民法院先后制定了共8件司法解释,对111件司法解释及规范性文件进行了修改,废止司法解释及规范性文件116件,还对《民事案件案由规定》进行了修改。根据“法不溯及既往和有利溯及优先”的法律适用原则,对于民事法律行为发生在民法典实施前、诉争纠纷在民法典实施后尚未审结的案件,原则上应当适用旧法,但适用新法更有利于保护当事人合法权益的,应适用新法。对于新出台的8件司法解释以及修改后继续适用的司法解释,应关注司法解释具体的时间效力,地方法院已经作出与司法解释不完全一致的裁判,如果没有造成特别不公平的处理结果的,检察机关应区分具体情况谨慎提出监督意见。

　　(三)优化精准处置机制

　　民事检察监督可采用抗诉、再审检察建议和检察建议等多种监督方式,每种方式都有其适用范围和特点。应根据具体的监督情形选择适当的监督方式,实现同级监督与提请上级监督、个案监督和类案监督的动态平衡。

　　1.严格规范监督。落实司法责任制,把大部分办案事项决定权委托检察官行使,通过放权明确责任主体,“倒逼”民事检察人员在办案中追求极致、锻造精品。与此同时,健全与司法责任制相匹配的监督制约机制和业绩考评体系,严格落实调阅案卷、集体讨论、权限审批、案件管理等机制,确保严格规范监督。

　　2.加大同级监督力度。不同于“提级抗”的民事抗诉程序,再审检察建议可简化办案程序、缩短办案周期,并可缓解“提级抗”带来的民事诉讼监督“倒三角”结构问题。为进一步提高再审检察建议的适用比例,加大同级监督力度,广东省检察机关出台了专门的办案指引,要求对于具备事实认定和程序违法方面的监督事由、损害国家利益和社会公共利益的民事调解书、虚假诉讼监督等不具有典型性但依法应予监督的案件,优先适用再审检察建议。截至2021年11月,全省提出再审检察建议数量已经占生效裁判监督总量的73.07%,同比增长13.14%。同时,针对再审检察建议缺乏刚性、采纳率偏低等问题,深圳等地探索建立了再审检察建议协同审查机制,即对拟发出再审检察建议的案件提交检察委员会讨论前,通过前置会商程序就有关案件情况和法院进行充分沟通,会后根据与法院形成的裁判共识及时补充证据,大大提升了再审检察建议采纳率和法院审理再审检察建议案件的效率。

　　3.加强类案监督。类案监督是民事检察监督的高级形态,相较于传统的个案监督模式,在统一法律适用、实现同案同判方面具有明显的优势。目前,广东省检察机关采取制发类案检察建议、检法联席会议通报、发布民事检察监督年度分析报告等方式开展类案监督,促进法院统一裁判尺度。

　　第一,检察机关针对类案反映的问题,向法院提出类案检察建议,要求法院纠正错误、规范司法行为。如,阳江市江城区检察院就江城区法院所涉劳动争议纠纷、信用卡纠纷、商品房预售合同纠纷、民间借贷纠纷等四类民事执行案件卷宗随机抽取33件,经认真审查分析后,发现主要存在7大类问题,对其中的共性问题制发了类案检察建议。

　　第二,在类案分析的基础上,邀请法院以座谈、联合调研、共同出台文件等方式,互相交换对类案存在问题的认识,推进统一司法标准。如,广州市检察院在办理一宗虚假诉讼监督案时,发现法院未依照民事诉讼法的规定对相关人员采取民事强制措施,遂对全市法院怠于履职的类似情形进行梳理汇总,并向广州市中级法院发出关于对当事人故意作虚假陈述的失信行为进行司法惩戒的类案监督检察建议。

　　第三,对一定时期内的总体监督情况进行总结分析后向法院通报,并提出相应的监督意见或者将监督情况向社会发布,促使法院接受更广泛、更深入的监督。如,广东省检察院在2020年、2021年连续两年通过检法联席会议,向省高级法院通报上一年度民事检察监督工作情况,得到了法院的积极回应。

　　三、保障机制:跟进监督、层级履职、技术支撑同步完善

　　为确保精准监督效果的实现,民事检察还应在监督方法上进一步落实跟进监督,在组织保障上夯实基层基础,在技术保障环节善用数字思维和现代化手段。

　　(一)落实跟进监督机制

　　及时跟进监督,不仅是提升监督质效的重要手段,也是体现民事检察公权力监督和私权利救济双重效果的重要机制。如,广东省检察院办理的陈某申请执行监督案,原审法院对未予审慎核实“拍卖土地性质”导致的执行违法负有责任,依法应当支持陈某申请撤销网络司法拍卖的请求。在原审法院未采纳检察机关关于撤销涉案拍卖的检察建议后,检察机关坚持跟进监督,再次制发检察建议,促使上级法院撤销执行裁定,维护了法院网络司法拍卖执行程序的公信力,保护了相关当事人的合法权益。

　　(二)完善层级履职机制

　　层级履职定位是近年来检法两家都在推进的改革目标。目前,法院系统四级法院审级职能定位改革试点已经启动,目标是“逐步实现基层法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高法监督指导全国审判工作,确保法律统一正确适用”。与法院70%至80%的民事案件在基层办理不同,检察机关办理民事抗诉案件上提一级,不同层级检察机关在民事诉讼监督中的履职定位也应当有所对接和侧重。其中,省级检察院应发挥主导作用,除负责对二审生效裁判的抗诉监督案件外,应着重加强工作部署、业务指导、制度建设、经验总结等。市级检察院应发挥办案中坚作用,重点加大裁判结果监督、执行监督、虚假诉讼监督、审判人员违法行为监督等工作力度,同时加强对本地区办案工作的指导和协调指挥。基层检察院应发挥基础作用,重点开展执行监督、虚假诉讼监督、审判程序违法监督等同级监督以及支持起诉、息诉工作。目前,广东省基层检察院办理的执行监督、审判程序违法监督和虚假诉讼监督案件已达全省案件总数的80%以上,支持起诉案件全部由基层检察院办理。

　　(三)强化技术支撑机制

　　大数据时代,民事检察应强化数据思维,依托大数据、人工智能等前沿技术,补强民事检察线索发现能力。如,在虚假诉讼监督工作中,仅依靠当事人申请、案外人举报等被动方式,检察机关能发现的虚假诉讼线索非常有限。为突破线索识别的困境,实现由被动向主动转变,广东省检察机关积极运用最高检部署的智慧民事检察监督平台进行大数据分析,并通过与中国裁判文书网涉及相关主体的生效刑事裁判文书进行比对,排查优质案源。自2020年11月“智慧民事检察监督平台”试点应用工作开展至今,全省已主动排查出涉嫌虚假诉讼案件400多件,均已立案审查。

　　

（转自《人民检察》作者:  谭玲   广东省人民检察院副检察长）