党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出新要求,2021年2月,中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,进一步强调加强矛盾纠纷源头预防、前端化解,努力打造共建共治共享的社会治理大格局。诉源治理的提出,是创新社会治理理念在社会矛盾纠纷化解领域的具体体现,回应了新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的现实新需求。本文从行政检察办案实践出发,思考如何更好发挥行政检察职能促进行政争议的源头治理、系统治理,进一步把诉源治理做深做实做细,助推国家治理体系和治理能力现代化。

　　一、促进诉源治理是新时代行政检察工作的使命担当

　　习近平总书记高度重视诉源治理,强调法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。检察机关作为法律监督机关,在推进国家治理体系和治理能力现代化中肩负着重要政治责任和法律责任。行政检察基于既监督法院公正司法又监督行政机关依法行政的职能优势,更应依法能动履职,深度融入国家治理,促进诉源治理,共筑长治久安基石。

　　第一,促进诉源治理是行政检察工作创新发展的必然要求。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确要求“健全行政争议实质性化解机制,推动诉源治理”。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),要求全面深化行政检察监督,更好地发挥法律监督职能作用,创新践行“枫桥经验”,积极引领社会法治意识,进一步把诉源治理做深做实做细,助推国家治理体系和治理能力现代化。行政检察作为人民检察事业的重要组成部分,通过依法能动履职主动融入党委领导的诉源治理格局,在高质量办案的基础上针对个案、类案发生的原因“见微知著”,通过制发检察建议等方式促进行政机关依法行政,积极回应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求,破解社会治理难题。

　　第二,促进诉源治理是行政检察充分履职的应有之义。行政检察工作的特点决定了其依法能动履职有更大的空间,应当充分发挥行政检察职能作用,主动融入社会治理。行政检察监督具有“一手托两家”的特殊职能属性,可透过监督行政诉讼活动对行政行为的合法性主动进行监督;相比于行政诉讼、行政复议等不告不理的处理原则,行政检察更加注重依职权监督履职,具有明显的能动性;行政检察面对的行政领域广泛,可通过推动行政争议实质性化解、类案监督等多种方式,主动发挥区别于诉讼、仲裁、行政裁决等不同的功能,实质性推动解决行政争议和预防行政争议的发生。中央《意见》规定检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”,这也为行政检察依法能动履职促进诉源治理提供了政策支持和依据。如,检察指导性案例第121号姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案,检察机关能动履职以“我管”促“都管”,推动与最高人民法院、公安部、民政部会签《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》,从制度源头上解决“冒名顶替”或“弄虚作假”婚姻登记类问题。

　　第三,促进诉源治理是行政争议前端化解不足的现实需要。我国行政法治领域已经构建了行政和解、行政调解、行政复议等行政争议前端解决机制,一方面,实践中这些前端解决机制在化解争议中作用发挥不够充分,大量行政争议被推到司法环节寻求解决,大大增加司法机关的压力和当事人的讼累;另一方面,行政机关对违法或不当的行政行为不及时整改或承担责任等,争议“未发”之前的预防功能不足,导致大量的行政争议发生、发展,进入诉讼程序。此外,当前行政争议实质性化解的案件大都是“程序空转”“案结事不了”的案件,尽管检察机关可以运用调查核实厘清争议事实和实质诉求,综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种方式最终将争议化解,但可以看出终端化解的滞后性不能满足人民群众对依法行政、公正司法的更高需求和期待,司法机关也付出了较高成本,推动前端治理十分迫切。行政检察应当依法能动履职,运用多种方式促进争议在前端化解,让人民群众有更多的获得感和满足感。

　　二、行政检察促进诉源治理的理念引领

　　行政检察从监督行政诉讼活动到诉源治理再到助力社会治理,是一个层层递进的系统工程,其价值功能的实现需要新理念支撑。

　　践行以人民为中心是根本。习近平总书记强调,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。中央《意见》专门强调要加强民生司法保障,解决的就是人民群众的操心事、烦心事、揪心事。行政检察在回应人民群众对诉源治理更高需求中,应始终突显以人民为中心的政治底色,办理每一个案件都应以解决人民群众实际问题为目标,牢记“司法须努力追求实质公正,不能止于形式合法”。如,一些未经法院实体审理即以超过法定期限或原告不具有主体资格等原因不予立案或驳回起诉的“程序空转”案件,当事人的合法正当诉求得不到重视和满足,行政检察针对这些案件开展行政争议实质性化解工作,努力从源头上化解矛盾,让老百姓从没完没了打官司、程序空转的“迷宫”中走出来,推动矛盾源头治理。

　　以督促行政机关依法行政为目的。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出,健全行政权力制约和监督体系,促使行政权力规范透明运行。行政检察作为行政权力制约和监督体系中的重要一环,对于促进依法行政、推进诉源治理具有重要意义。行政裁判结果监督、裁判执行监督、行政非诉执行监督,以及探索开展的行政违法行为监督,都围绕行政行为是否合法、行政机关是否依法行政展开,“促进行政机关依法行政”理应成为行政检察监督的重要价值追求。行政检察应将督促行政机关依法行政贯穿于各项职能履行中,通过监督和规范行政行为、促进依法行政推进诉源治理。

　　以系统监督为导向。习近平总书记在对2021年政法工作作出重要指示中强调,要更加注重系统观念、法治思维、强基导向,切实推动政法工作高质量发展。诉源治理是一个系统工程,是党和政府领导下的社会治理机制,需要在党委领导下发挥各方优势,协调配合,依法治理。行政检察首先应当树立“办理一案、治理一片、惠及一方”的系统思维,通过办理个案延伸到解决一个地区、一个行业、一个领域存在的普遍性问题,抓源治本促进系统治理。行政检察在促进诉源治理中应秉持系统观念,一是主动向党委及政法委、人大报告,尤其是在解决执法司法和社会普遍层面的共性问题时;二是加强与法院、行政机关的沟通协调,协作配合,同向发力;三是注重检察一体化,充分发挥四级检察机关联动优势,“四大检察”协调互通,增强诉源治理合力。

　　三、行政检察促进诉源治理的实现路径和基本方式

　　行政检察履职范围可概括为:行政生效裁判结果监督,行政审判程序中审判人员违法行为监督,推动行政诉讼执行监督,行政非诉执行监督,行政违法行为监督,推动行政争议实质性化解。本文从预防和化解的维度出发,概括出行政检察促进诉源治理的路径和方式。

　　(一)行政检察促进诉源治理的实现路径

　　第一,探索行政违法行为监督促进诉源治理。中央《意见》明确了行政违法行为监督的案源发现方式、监督内容和监督手段,为开展行政违法行为监督促进诉源治理提供遵循、指明方向。2015年中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出,检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督,行政机关应当积极配合。这为行政检察开展行政违法行为监督与行政机关衔接配合提供政策保障。行政违法行为监督是对行政诉讼外监督的拓展和延伸,将检察权对行政权的监督端口前移,提前介入到行政管理活动中,能够预防违法行政行为的发生,促进行政机关严格执法、依法行政。开展行政违法行为监督,重点审查行政机关是否存在超越职权、滥用职权或明显不当的行政行为,通过制发检察建议督促纠正,从根源上治理行政机关的违法行为,降低行政争议发生率,但应注意行政检察并非就监督而监督,而是在监督中化解矛盾、在矛盾化解中开展监督,将保护权利、监督权力和解决争议有机融合,最大效能推动争议的源头治理。

　　第二,推动行政非诉执行监督促进诉源治理。根据2018年最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条,法院对于申请行政非诉执行的行政决定应当进行合法性审查。行政非诉执行监督即对法院的行政非诉执行活动进行监督,间接地对其中的行政决定合法性进行监督,防止明显违法的行政决定被裁定准予执行,并通过改进工作或完善社会治理的检察建议促进行政机关依法行政,从而发挥防范和化解行政争议的作用,促进诉源治理。一是通过行政非诉执行监督,确保行政机关作出的行政行为被依法执行,及时消除违法状态,维护行政决定公定力;二是通过对法院强制执行的行政决定的合法性进行监督,促进行政机关依法行政,这里的行政机关既包括作出涉案行政决定的行政机关,也包括办案中发现存在行政不规范、违法或制度漏洞的其他行政机关;三是对行政相对人一开始对行政决定虽没有行使复议、起诉和申诉权利,但在非诉执行阶段提出合法诉求的,应促进办案机关重新审视自身行为并纠错,从而促成行政争议实质性化解。

　　第三,开展类案监督促进诉源治理。检察机关不仅要依法办案,还要将办案职能向社会治理领域延伸,注重诉源治理,标本兼治。行政检察开展类案监督旨在监督、纠正并防止案件背后的共性问题,善于从具体案件中“见微知著”,抓源治本。一方面,应把个案监督与类案监督、专项治理相结合,发挥大数据作用,灵活运用检察建议、专题报告、行政诉讼监督年度报告等方式集中解决一类问题,促进一个行业或领域突出问题的治理;另一方面,应探清案件背后所反映出的执法司法及社会层面倾向性、普遍性、根本性问题,提出监督纠正、堵塞漏洞、建章立制的检察建议,从而解决共性问题。对类案监督检察建议,应结合办案深入分析问题产生的原因和规律,通过扎实调研提出具有较强可行性和现实操作性的检察建议,加强跟踪问效,强化整改落实。

　　第四,推动行政争议实质性化解促进诉源治理。行政争议实质性化解是依法、公平、有效化解行政争议,防止程序空转,促进案结事了政和的实现途径,是一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新,在化解个案的同时促进行政机关依法行政推进诉源治理。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》对健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制提出了新要求。检察机关在开展行政争议实质性化解工作中,主动融入多元矛盾纠纷预防调处化解综合机制,发挥检察机关在调查核实、司法专业判断方面的优势,有条件介入处于行政复议环节、诉前和诉中环节、行政非诉执行环节的案件,与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解有效衔接,强化行政争议源头预防与化解,实现化解机制贯通融合。

　　(二)行政检察促进诉源治理的基本方式

　　一是调查核实。调查核实权是人民检察院组织法赋予检察机关的一项重要的监督手段。行政诉讼法第101条规定,该法没有规定的,参照民事诉讼法的相关规定,检察机关因履行法律监督职责的需要,可以向当事人或案外人调查核实有关情况。围绕争议焦点或疑点及关键事实开展深入细致的调查核实,查明案情、分清是非是行政检察开展诉源治理的前提。行政检察调查核实权的运用,一方面,可以克服书面审查的固有弊端,通过实地走访申请人、法院、行政机关及其他相关人,发现涉及核心利益的争议点及行政行为是否合法,使得监督更加精准。另一方面,可以拓宽审查范围,加强依职权监督。传统的审判监督程序不透过审判活动对行政行为进行合法性审查,通过调查核实可以主动加强对涉案行政行为的审查,保证监督全面准确。

　　二是公开听证。中央《意见》明确提出,引入听证等方式审查办理疑难案件。检察听证已上升为党中央对检察工作的制度性要求。检察听证通过让当事人把事说清、听证员把理释明、检察官把法讲透,以“兼听”避免“偏信”,既解“法结”又解“心结”,实现以公开促公正,用听证赢得公信,有效化解社会矛盾,促进诉源治理。一方面,在个案的实质性化解上,通过搭建平等对话交流平台促进个案解决,达到息诉效果。公开听证程序由检察官主持,通过在当事人及其代理人、相关办案单位、第三方听证员之间搭建起平等对话平台,充分利用双方当事人当面对质辩论的优势,对争议的事实开展全面深入的调查核实,听证员有针对性地进行释法、说理、调解,有助于从程序和实体上解决争议,引导当事人从诉讼对抗转向对话,解开当事人心结,让当事人回归理性,实现息诉罢访。另一方面,公开听证的过程也是检察机关开展释法说理、普法宣传的过程,尤其对一些疑难复杂案件,公开听证确定的案件处理结果具有典型示范作用,可有效推动类似案件的规范化处理,达到诉源治理的效果。

　　三是释法说理。法安天下,德润人心。行政检察促进诉源治理,应将释法说理融入履职全过程、办案各环节,围绕案件事实和证据,阐明事理、释明法理、讲明情理,为当事人解开心结,既体现法的力度,又体现法理情交融的温度,让当事人感受到行政检察监督的公正性、透明度,引导当事人回归理性,将诉求从不正当期待转向合法合理,避免矛盾升级,促进争议解决。中央《意见》明确提出,落实“谁执法谁普法”普法责任制,及时发布指导性案例和典型案例,加强法律文书说理和以案释法,深化法治进校园、进社区等活动,行政检察可运用典型案例和舆论引导,推动形成守法崇德的社会风尚,努力让纠纷“化于未发、止于未诉”,把法律监督效果由一案一事拓展为治理规范、形成习惯,实现更高层次、更高水平的源头治理。

　　法治是社会治理的最优模式,是社会治理现代化的重要标志。行政检察作为参与诉源治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量,应认真贯彻落实习近平法治思想,按照中央《意见》要求,坚持依法能动履职,以“我管”促“都管”,主动融入社会治理,推进多层次多领域系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,为经济社会高质量发展提供更高质量的法治保障。

（转自《人民检察》　作者: 张立新,最高人民检察院第七检察厅主办检察官, 二级高级检察官;刘 浩,最高人民检察院第七检察厅检察官助理）